Ucrania y la CEI: De Fundador a la Realpolitik de Asia Central

¿Por qué es la Guerra de Ucrania el fin de la Comunidad de Estados Independientes? (Parte 1)

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Ucrania y la CEI: De Fundador a la “Realpolitik” de Asia Central

Nota: Tanto la guerra en Ucrania como la creación de la UEEA han revelado la invalidez de la CEI y han mostrado el inicio de una nueva etapa de reestructuración y reformateo de la CEI. Ver más abajo, y en la Parte 2 (véase al final) y 3 de este ensayo.

La Comunidad de Estados Independientes

La Comunidad de Estados Independientes (CEI) se formó en 1991 por iniciativa del presidente ruso Boris Yeltsin. En un momento en que la URSS estaba en plena decadencia tras el golpe de estado contra su presidente, Mijail Gorbachov, en agosto de 1991, y el referéndum sobre la independenciade Ucrania el1 de diciembre del mismo año, los presidentes de Rusia, Ucrania y Bielorrusia se reunieron en Bielovej, cerca de Minsk, el 8 de diciembre para crear una nueva entidad que reuniera a los tres estados eslavos de la URSS. El 21 de diciembre, otras ocho repúblicas soviéticas se unieron a la comunidad en Alma-Ata, Kazajstán. De este modo, cuatro días antes de la disolución formal de la URSS, la CEI incluía a todas las antiguas repúblicas soviéticas, a excepción de los tres Estados Bálticos, independientes desde agosto de 1991 y reconocidos por la comunidad internacional como la continuación de los Estados Bálticos anexionados por la URSS al final de la Segunda Guerra Mundial, y Georgia, que se encontraba en plena guerra civil y se unió en octubre de 1993.

¿Qué representa esta organización? No es ni un Estado, ni una federación, ni una confederación. Ni siquiera es, a pesar de su nombre, una «comunidad», ya sea en el sentido británico de Commonwealth, en el sentido francés aplicado a la unión formada por Francia con sus antiguas colonias entre 1958 y 1960, o incluso en el vago sentido de sodroujestvo en ruso. Se trata más bien de un club de jefes de Estado desconfiados, constreñidos o escépticos, a menudo enfrentados entre sí, e implicados en otras coaliciones de geometría variable. La Carta de la CEI, adoptada en 1993, no reconoce ningún atributo supranacional. Lo único que tienen en común todos sus miembros es su pertenencia a la antigua Unión Soviética, un hecho que once de los doce estados quieren olvidar, con Rusia reivindicándose como su heredera.

Sin embargo, no puede decirse que la CEI sea la sucesora de la URSS, sino que es Rusia quien desempeña ese papel, tanto diplomáticamente (Rusia se ha instalado en las embajadas soviéticas y ha ocupado los escaños de la URSS en las organizaciones internacionales) como económicamente (Rusia se ha hecho cargo de las deudas y reclamaciones de la URSS).

Por último, son las relaciones económicas entre Rusia y sus socios de la CEI las que constituyen la principal razón de ser de la organización.

La CEI como organización internacional: ¿un camino hacia la integración de los antiguos estados soviéticos?

Si nos atenemos a las iniciativas declaradas para establecer la CEI como motor de una integración económica cada vez más estrecha entre los Estados miembros, podemos hacernos la ilusión de una dinámica. De hecho, la CEI ha demostrado ser una cáscara vacía, que impulsa a sus miembros a buscar asociaciones subregionales con intereses comunes.

Un proceso de integración sobre el papel

La lista de intentos de reforzar la CEI es larga:

• liberalización del comercio entre los países miembros (febrero de 1992);

• creación de un Banco Interestatal para gestionar las liquidaciones entre Estados en el marco de una zona monetaria única, la zona del rublo (decisión adoptada en octubre de 1992); la desaparición de la zona del rublo en 1993 no supuso la desaparición del Banco, al que en 1997 se encomendó la tarea de estudiar la introducción de una moneda única para la CEI entre 2005 y 2010;

• adopción de una Carta que prevé la posibilidad de crear un espacio económico común, con las cuatro libertades de un mercado común (libre circulación de mercancías, mano de obra, capitales y servicios) y promover el comercio mutuo (enero de 1993); el proyecto de una zona de libre comercio se debatió en varias ocasiones, pero nunca llegó a materializarse entre todos los miembros;

• acuerdo marco sobre la creación de una unión económica (septiembre de 1993);

• preparación de una unión aduanera y creación de un Comité Económico Interestatal (septiembre-octubre de 1994), primer órgano formalmente supranacional que puede adoptar decisiones por mayoría cualificada.

Al mismo tiempo, la C.E.I. ha creado instituciones destinadas a facilitar el avance hacia la integración económica:

• Un Consejo de Jefes de Estado es el órgano supremo. Sólo puede tomar decisiones por consenso, pero cualquier Estado miembro puede declarar que no está interesado en una decisión concreta.

• Un Consejo de Jefes de Gobierno coordina la cooperación entre los órganos ejecutivos y se ocupa principalmente de cuestiones políticas.

• Una Secretaría Ejecutiva prepara las cumbres y los acuerdos. Como la mayoría de los órganos de la CEI, tiene su sede en Minsk, la capital de Bielorrusia. Desde 1999, la Secretaría se complementa con un Comité Ejecutivo, responsable de supervisar los órganos de la CEI con sede en Moscú y Minsk.

• Desde marzo de 1994 funciona un Tribunal Económico para resolver los litigios entre Estados.

¿Cómo puede describirse la CEI desde el punto de vista de su arquitectura institucional y su práctica? Los actores y comentaristas han hablado de un «espejismo», un «mito» o incluso una «organización amorfa». De hecho, como podemos ver, los objetivos declarados de la CEI se inspiran, sin ningún orden en particular, en la evolución del Mercado Común de Europa Occidental hacia una Unión Económica y Monetaria. Todo está ahí: el mercado único, la unión aduanera, la unión económica, el Espacio Económico Europeo, la moneda común. ¡Incluso existe una especie de Comunidad («Asociación Euroasiática») del carbón y los metales! De hecho, esta imitación de la EACC nunca funcionó.

Todas las medidas adoptadas son en gran medida declarativas, ya que la mayoría de las decisiones no fueron adoptadas por todos los miembros, y no fueron puestas en práctica por los que sí las adoptaron. En cuanto a la estructura institucional, recuerda al C.A.E.M. (Consejo de Ayuda Mutua Económica, que reunía a la U.R.S.S. y a sus países satélites), que, como tal, era un factor de ineficacia. Pero la URSS aseguró su preeminencia no mediante las instituciones del CMEA, sino mediante el peso de su Partido Comunista. ¿Ocurre lo mismo con la CEI? El ministro de Defensa ruso, Pavel Gratchev, no dudó en declarar en 1994: «La CEI es Rusia».

El Presidente de Rusia preside la CEI, aunque la Carta prevé una presidencia rotatoria, y la sede de la organización está en Minsk, Bielorrusia. La mayoría de los Estados miembros de la CEI dependen de Rusia para su abastecimiento energético (o para exportar la energía que producen). Todos los países de la CEI están endeudados con Rusia, tanto por deudas antiguas (de la URSS) como por deudas nuevas. Los bancos rusos controlan el sector financiero de la mayoría de los países de la CEI.

La cuestión es si Rusia quiere realmente desempeñar el papel dominante en la CEI. Los dirigentes rusos actuales recuerdan el precio que tuvieron que pagar dentro de la CEMAC para mantener su preeminencia política: bajos precios de la energía, altos precios de los productos manufacturados de baja calidad (por debajo de los estándares mundiales) vendidos por los países de Europa Oriental. También saben que, dentro de la URSS, el desarrollo de las zonas subdesarrolladas se conseguía mediante grandes transferencias presupuestarias en las que la Federación Rusa salía perdiendo.

En octubre de 1997, la cumbre de jefes de estado de la CEI celebrada en Chisinau (capital de Moldavia) marcó el inicio de una crisis entre Rusia y sus socios, acusando estos últimos a la primera de no proponer un modelo aceptable de integración. Los posteriores proyectos de reforma no llegaron a materializarse a medida que el régimen de Yeltsin se debilitaba cada vez más. La nueva estrategia del presidente Putin para las relaciones internacionales, definida en julio de 2000, incluía un fortalecimiento de la CEI, pero de forma paradójica. Al mismo tiempo, Rusia apeló a la Unión Europea para que le ayudara a desarrollar una política rusa dentro de la CEI.

Socios con intereses divergentes comprometidos en una cooperación de geometría variable

Los países miembros de la CEI varían mucho en cuanto a su peso económico, demográfico y territorial (Tabla 1). No todos tienen los mismos intereses. En general, existen tres grupos de países:

• Los «integracionistas». Bielorrusia es el que ha ido más lejos, aceptando e incluso exigiendo una unión con Rusia, que se estableció efectivamente en varias etapas entre abril de 1996 (creación de una «comunidad» de Estados soberanos entre Rusia y Bielorrusia), mayo de 1997 (creación de una «Unión») y diciembre de 1999 (decisión conjunta de avanzar hacia la unificación). En diciembre de 2000, se planificó el paso a una moneda común en 2008. Sin embargo, el carácter altamente sospechoso del régimen dictatorial bielorruso, que suscita reservas por parte de su socio ruso, hace que esta unión sea mucho menos eficaz. Armenia y Tayikistán tienen en común el hecho de que su seguridad exterior está totalmente garantizada por Rusia, por lo que son partidarios de una mayor integración en la CEI.

• Socios leales». Se trata de Kazajstán y Kirguistán. En 1996, estos dos países crearon una «Unión de los Cuatro» con Rusia y Bielorrusia, completada por una unión aduanera a la que Tayikistán se adhirió en 1998. En octubre de 2000, se creó una «Unión Económica Euroasiática» para sustituir a la unión aduanera, con estatutos similares a los de la Comunidad Europea.

• Socios reticentes». Ucrania, el mayor miembro de la CEI después de Rusia, nunca ha ratificado la Carta. Azerbaiyán yUzbekistán, al igual que Turkmenistán, son relativamente independientes de Rusia debido a sus recursos naturales y energéticos. Georgia tiene puestas todas sus esperanzas en Occidente y le cuesta tolerar la presencia de tropas rusas en su suelo. Rusia impuso un chantaje a Georgia en noviembre de 2000: si Georgia no aceptaba convertirse en su base de retaguardia para las operaciones militares en Chechenia, los ciudadanos georgianos que viajaran a Rusia necesitarían un visado, contrariamente a la norma vigente en la CEI. Sin embargo, tras la guerra entre Moscú y Tiflis por el control de la provincia secesionista de Osetia del Sur en el verano de 2008, Georgia decidió retirarse de la CEI, decisión que se hizo oficial el 15 de agosto de 2009. Por último, Moldavia vacila entre la atracción de sus vecinos occidentales (especialmente Rumania, cuya lengua y cultura comparte) y una integración más abierta en la CEI, por la que presiona la parte rusoparlante de su población.

(Respecto a este último punto, en el referéndum de octubre de 2024 sobre la entrada en la Unión Europea, ganó esta opción por un margen muy pequeño; se afirmó por el gobierno moldavo y el de la Comisión Europea que Rusia había estado interfiriendo fuertemente desde el inicio de la invasión de Ucrania).

Estos intereses divergentes explican por qué los países de la CEI se han implicado en agrupaciones subregionales tanto dentro como fuera de la CEI:

• Kazajstán, Uzbekistán y Kirguistán fundaron la Unión de Asia Central en 1994 y establecieron un espacio económico común entre ellos; Rusia es observadora.

• Todos los países islámicos son miembros de la Organización de Cooperación Económica (O.C.E.), fundada en 1985 por Irán, Pakistán y Turquía, a la que se unieron en noviembre de 1992 Azerbaiyán y Afganistán y los cinco antiguos estados soviéticos de Asia Central. La organización se ocupa principalmente del tránsito comercial y el transporte.

• En 1992 se fundó la Organización de Cooperación Económica del Mar Negro, que reúne a seis antiguas repúblicas soviéticas (Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia, Rusia y Ucrania), así como a Turquía, Bulgaria, Rumanía, Grecia yAlbania. En principio, esta organización abarca todos los ámbitos de la economía, pero carece de estructuras institucionales y está paralizada por las diversas tensiones políticas que afectan a la zona.

• Finalmente, en 1997 se creó la G.U.A.M. (Georgia, Ucrania, Azerbaiyán, Moldavia), que entre 1999 y 2005 se convirtió en la G.U.U.A.M., con la adhesión de Uzbekistán. El trabajo de la organización se centra en encontrar rutas de exportación del petróleo del Caspio que eviten a Rusia. Cuenta con el apoyo de la Unión Europea, cuyos fondos T.A.C.I.S. (Asistencia Técnica a la Comunidad de Estados Independientes) financian el proyecto Traceca (Corredor de Transporte Europa-Cáucaso-Asia Central). La G.U.A.M. adoptó una Carta y se registró en las Naciones Unidas como organización internacional en octubre de 2000, con el objetivo de crear una zona de libre comercio en 2001.

La CEI, un marco para las relaciones económicas entre las antiguas repúblicas soviéticas

Como vemos, a la CEI no le han faltado proyectos, instituciones y estructuras alternativas. No ha logrado su objetivo declarado: la integración económica de sus miembros. Pero, ¿ha proporcionado al menos un marco para las relaciones entre sus miembros? Esta pregunta exige una comparación con la CEMAC.

La CEMAC nunca fue el «Mercado Común del Este», como a veces se ha descrito erróneamente: no era un mercado, y no había políticas comunes. El comercio y la cooperación económica se organizaron en relación con la URSS, que mantenía relaciones bilaterales con cada uno de sus miembros. En el caso de la CEI, Rusia es y se sabe la potencia dominante, pero a diferencia de la URSS dentro de la CEMAC, no pretende sacrificar sus intereses económicos a su dominación política. Así es como podemos analizar la evolución del comercio y los movimientos de capital dentro de la CEI.

Relaciones comerciales

Tras la desintegración de la URSS, el comercio entre las ex repúblicas soviéticas se desplomó inicialmente (entre un 15 y un 20% en 1991 y entre un 25 y un 40% en 1992) y luego disminuyó constantemente, con la excepción de un pequeño repunte en 1996. En 1990, casi tres cuartas partes de las exportaciones de las repúblicas soviéticas que más tarde se convirtieron en los Nuevos Estados Independientes se realizaban entre ellas, pero en 1999 el comercio intracomunitario representaba poco más de una cuarta parte del comercio total. En este comercio, Rusia sigue teniendo un superávit, que intenta reducir recortando sus exportaciones.

Hay muchas razones que explican este declive:

• la desaparición de los vínculos comerciales previstos entre las Repúblicas;

• las cuotas y otras restricciones cuantitativas al comercio, que siguen vigentes o se han reintroducido, especialmente entre los países que no se han adherido a la Unión Económica Euroasiática (véase más arriba);

• el descenso gradual del volumen de las exportaciones energéticas de Rusia, en parte enmascarado por el aumento de los precios de la energía en el comercio mutuo (en 1992, Rusia vendía su petróleo y su gas natural a precios entre un 30% y un 50% inferiores a los precios mundiales; el proceso de recuperación ha sido gradual, pero aún no había concluido en 1999);

• el interés de Rusia y de los países exportadores de energía de la CEI (Kazajstán, Azerbaiyán y Turkmenistán, en particular) por comerciar preferentemente con Occidente.

Movimientos de capital

Tras el colapso de la URSS, tanto el FMI como los expertos independientes pensaron que la mejor solución era mantener una moneda común para la antigua Unión Soviética, que sería el rublo. La crisis monetaria de Rusia y las iniciativas de algunos países para introducir su propia moneda provocaron un cambio radical. En 1993, el FMI recomendó una moneda propia para cada país de la CEI y la creación de una unión de pagos para facilitar las transacciones, en la que se utilizaría el rublo ruso como moneda de cuenta. Esta solución no pudo aplicarse, dada la falta de coordinación de las políticas de estabilización monetaria entre los países de la CEI, la falta de financiación externa para apoyar la unión de pagos propuesta (del tipo de la proporcionada por Estados Unidos a Europa durante el exitoso experimento de la Unión Europea de Pagos entre 1950 y 1958) y, por último, el desequilibrio entre países, con Rusia con superávit y sus socios con déficit. Al final, sólo había una solución viable, y se aplicó: obligar a todos los países a introducir y hacer convertibles gradualmente sus monedas nacionales.

Los flujos de capital entre Rusia y sus vecinos son bajos (menos del 10% de las entradas de capital en estos países). El principal problema es la liquidación de las deudas de los países miembros con Rusia. Son los países no productores de petróleo los que han acumulado la mayor deuda, sobre todo Ucrania. Rusia busca cada vez más canjes de deuda por acciones con empresas locales, como en la oferta hecha a Ucrania en diciembre de 2000.

¿Es la CEI una zona de defensa común?

La CEI es una especie de paradoja: simboliza la desintegración de la URSS, a la vez que constituye el marco de una reintegración minimalista en la que Rusia desempeña un papel dominante, pero discutido. Sin duda, es en el ámbito de la defensa donde esta paradoja resulta más evidente.

El artículo 11 de la Carta de la CEI hace referencia a un «espacio militar-estratégico común». Los países miembros están vinculados por un Tratado de Seguridad Colectiva firmado en mayo de 1992 en Tashkent, que entró en vigor en 1994, sin la participación de Ucrania, Moldavia y Turkmenistán. Los acuerdos marco sobre defensa aérea conjunta (febrero de 1995), protección de fronteras (mayo de 1995) y mantenimiento de la paz (enero de 1996) completan el tratado. Estos acuerdos tampoco atrajeron el pleno de firmas. Azerbaiyán y Moldavia no han firmado nada; Turkmenistán, Uzbekistán y Ucrania no han firmado el acuerdo sobre protección de fronteras; Ucrania, Kazajstán y Turkmenistán no han firmado el acuerdo sobre mantenimiento de la paz. La CEI tiene un Consejo de Ministros de Defensa, pero no un mando conjunto de las fuerzas armadas, ni fuerzas armadas propias; sólo existe un Estado Mayor de Cooperación y Coordinación Militar, creado en 1993.

Se trata, en efecto, de un esqueleto de integración militar, que ninguno de los miembros de la CEI desea reforzar. Rusia prefiere llevar a cabo las tareas de seguridad colectiva mediante acuerdos bilaterales ad hoc con sus socios. Estos socios no quieren pagar por una defensa común, y no tienen la misma percepción de la naturaleza de las amenazas externas a las que se enfrentan. Rusia sólo cuenta con el apoyo de Bielorrusia en su hostilidad a la OTAN y, quizás, de Ucrania, que está revisando su política de acercamiento a la OTAN: en enero de 2001, ambos estados firmaron un acuerdo militar que prevé, entre otras cosas, la creación de una unidad naval conjunta.

La cuestión de las fronteras es significativa. En 1994, todos los estados miembros firmaron una Declaración sobre el Respeto de la Soberanía, la Integridad Territorial y la Inviolabilidad de las Fronteras Estatales de la CEI, con la excepción de Armenia debido a su conflicto con Azerbaiyán por el enclave armenio de Nagorno Karabaj. De hecho, Rusia es la única que garantiza la protección de sus fronteras exteriores sobre la base de acuerdos bilaterales, especialmente con Tayikistán y Armenia. Con un espíritu muy diferente, Rusia también tiene tropas en Georgia, y quiere reforzar esta presencia militar para poder reducir mejor Chechenia. De este modo, contraviene la Declaración de 1994 al apoyar a las repúblicas secesionistas georgianas de Osetia del Sur y Abjasia; del mismo modo, en Moldavia, apoya a la autoproclamada «república» de Transnistria, con su población rusófona.

La CEI no es eficaz en ningún ámbito. ¿Es inútil? Su desaparición pondría al descubierto las tensiones centrífugas y los elementos de ruptura. Mantenerlo en pie proporcionaría al menos un foro de intercambio de opiniones y, por tanto, un elemento de estabilidad política, hasta que surja algo mejor.

Crisis en Ucrania y turbulencias en la CEI

Al analizar los acontecimientos actuales en Ucrania, hay que recordar dos hechos importantes: en primer lugar, cuando comenzó la guerra en Ucrania en 2014, este estado ocupaba la presidencia de la Comunidad de Estados Independientes (CEI); en segundo lugar, Ucrania fue cofundadora de la CEI en 1991, junto con la Federación Rusa y Bielorrusia. También hay que mencionar que la cuestión de Ucrania fue el principal motivo de la interrupción del proceso del Nuevo Tratado de la Unión, que duró de septiembre a diciembre de 1991 en Novo-Ogarevo, a las afueras de Moscú. El hecho es que Ucrania no participó en el proceso y se abstuvo de unirse a él. Por eso, la declaración de Boris Yeltsin de que la nueva Unión no podría construirse sin Ucrania, que justificó la decisión de desmantelar la URSS, es reveladora en sí misma. Paradójicamente, el Estado que no se unió a la pretendida Unión renovada se convirtió de repente en uno de los tres fundadores de la aún más vaga Unión: la CEI.

Mi equipo y yo hemos escrito este artículo lo mejor que hemos podido, teniendo cuidado en dejar contenido que ya hemos tratado en otros artículos de esta revista. Si crees que hay algo esencial que no hemos cubierto, por favor, dilo. Te estaré, personalmente, agradecido. Si crees que merecemos que compartas este artículo, nos haces un gran favor; puedes hacerlo aquí:

Mientras Ucrania siguió siendo una parte indispensable de la CEI, no se cuestionó la cuestión de su integridad territorial, y la población rusa del este del país ni siquiera pensó en Novorossia y la secesión. Durante casi un cuarto de siglo, Crimea se consideró parte del territorio ucraniano. Desde esta perspectiva, cabe suponer que las crecientes y explícitas intenciones proeuropeas de Kiev fueron el principal catalizador geopolítico del trágico curso de los acontecimientos que siguieron.

Sin embargo, la retórica de Moscú sobre Ucrania y sus intentos de justificar su anexión de Crimea han sufrido una sorprendente metamorfosis: desde el eslogan «Nunca exponemos (ni entregamos) a nuestro pueblo [ruso]» hasta la afirmación de que la entrega de Crimea a Ucrania por Jruschov en 1954 fue un error, y desde la referencia al referéndum y la voluntad del pueblo de Crimea expresada «democráticamente» en marzo de 2014 sobre la reincorporación a Rusia hasta la mención de la amenaza de la OTAN de entrar en el Mar Negro y apuntar a Sebastopol, y finalmente a la sacralización histórica de Crimea por parte de Rusia. Semejante mezcla de argumentos tramposos no puede sino mostrar el grado de confusión (geo)política al que son propensos los dirigentes rusos.

En 2015, el líder de los tártaros de Crimea, Mustafa Jemilev, comentando la afirmación de Putin de que Crimea es un lugar sacral para Rusia por ser el lugar del bautizo del príncipe Vladimir de Kiev, señaló que, basándose en esa visión, se podría hacer referencia a que el kan tártaro Devlet I Giray se apoderó de Moscú en 1571 y, por tanto, los tártaros podrían haber considerado Moscú también un lugar sacral. Sin embargo, los tártaros, por supuesto, no. Según Jemilev, en la política rusa se observa un fuerte primitivismo.

Mientras tanto, el estallido de la segunda «Revolución de Colores» de Ucrania en febrero de 2014 sacudió no sólo a la propia Ucrania, sino también los cimientos de la CEI. La drástica escisión de Ucrania como Estado y como nación supuso un momento de la verdad para toda la estructura postsoviética. El auge del nacionalismo antirruso en Ucrania, junto con la respuesta de Rusia para anexionarse Crimea, reveló no sólo una persistente postura neoimperial rusa en el espacio postsoviético, sino que también desencadenó preocupaciones geopolíticas entre los antiguos países soviéticos, incluso en Asia Central.

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